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环境时评:环评公众参与的国际经验探讨与借鉴
发表于:2021/6/24 1:40:11  点击数:4323

目前,公众在环境决策层面的有效参与和环境信息的公开成为各国政府和环境影响评价机构面临的重要难题。很多国家通过向社会公布环评报告书等相关环境文件的方式,并通过多种途径收集公众意见,让公众意见在环评报告书的撰写、审查与监督等关键过程中得到充分体现。美国是第一个将环评纳入法律层面的国家,许多学者对其环评公众参与制度进行了研究,但针对其他国家和地区的环评公众参与制度研究则相对较少。这些国家和地区的环评公众参与制度极大丰富了环评公众参与事业,在一定程度上推动了相关国家的法制建设,值得我国借鉴。

环评公众参与国际状况概述

1970年,美国颁布《国家环境政策法案》,在世界上首次明确了环评公众参与的法律地位,1978年发布的《国家环境政策法实施条例》则详细规定了环评制度的有效操作和公众参与的程序细则,为其他国家和地区建立环评公众参与制度提供了重要参考。此后,其他一些国家和地区也相继出台了符合地域特点的法律法规,有效丰富了世界环评公众参与制度的地域性和多样性。

法国的公众参与

法国在1976年颁布并实施的《自然保护法》、1977年10月颁布的77-1414令、1993年2月颁布的对1141号政令进行修改补充的93-245号政令、1995年颁布并实施的《关于加强环境保护的法律》,以及在2002年细化了法国环境保护法律性内容的《环境法典》,相继对环评范围和公众参与做了相关规定。这些法律文件令法国形成了一套完整的环评公众参与制度,即知情—咨询—商讨—共同决策。需要特别指出的是,法国社会独立的公众辩论组织——全国公众辩论与听证委员会、公众辩论国家委员会,通过进行公众辩论,并对公众辩论参与人员组成进行了规定,包括相等人数的政界人士、各行业资深专家、各类社会团体和NGO成员代表,在某种程度上提高了公众参与的公平性。目前,法国的环评只针对具体的工程项目,主要程序包括环评判定阶段、环评报告编制阶段和环评报告审查阶段,但是直到环评报告书公开后,才有公众参与的介入。

加拿大的公众参与

根据加拿大《环境保护法》和《环境评价法》的相关规定,加拿大环境评价署鼓励公众积极参与环评工作,公众作为环评的监督者提出建议。《加拿大环境评价法》为公众参与环评提供了很多机会与途径,提高了环评的公正性和可信度。加拿大环评程序主要包括环评判定阶段、环评调查和报告编写阶段和环评公布和批准阶段。加拿大环评主要有两种形式,即自行指导评价以及独立评价,为环评的公正性和可信度做了双保险,其中第二种形式将公众参与充分融入,体现了加拿大环评对公众参与的有效纳入。

日本的公众参与

日本环评公众参与制度比较完善,环评各个阶段均有明确的公众参与规定。日本环评主要包括四个阶段,即:判定阶段、制作“方法书”阶段、制作“准备书”阶段、制作“评价书”阶段。判定阶段后,环评公众参与和信息公开表现出以三份“书”为过程主体的特征,过程相对简单、清晰,有利于国民参与。


环评公众参与国际经验总结

以上国家在环评程序及公众参与体制方面存在一定的共性,但是由于其政治制度、经济水平、文化传统和民主阶段上的差异,公众参与在环评系统中的特点也因国别不同而有所区别,需要进行系统地概括分析。

系统的参与阶段

以上国家和地区开展环评公众参与的主要阶段可归纳为四个,即:环评必要性判定、环评范围界定、环评报告草案完成、环评报告终本完成,主要涵盖了筛选判定、范围界定、替代方案、环评报告草案制定与确定、环评报告终本编制、送审、备案、审查、决定等程序性内容。公众参与以不同方式几乎贯穿整个环评程序,帮助决策层更加全面地了解公众意见,以做出同意或拒绝该行动的环境决定。

明确的时间限定

虽然信息公开和公众参与贯穿于环评全过程,但是整个过程中的关键时间节点对于公众参与的效果尤为重要。关键时间节点即上述四个阶段。在同一阶段,相关法规对于信息公开时间和公众意见收集时间做出了明确规定。例如,法国规定公众调查时间不少于1个月;调查结束后1个月提供调查报告;调查后1年内公众可查阅报告。

积极的交流与反馈

由于相关国家公众参与机制成熟度的不同,其信息公开渠道也存在差异。通过总结信息传递方式,并结合地区或开发项目特点,选择合适的信息公开渠道,有利于构建公众参与制度并提高其有效性。例如,法国的多元参与方式,充分利用了传媒(报纸、广播、电视)、参观访问、讨论会、公众辩论等途径,其中最明显的特征是组织公众辩论,参加辩论的代表中,政界人士、行业专家和NGO代表各占1/3,最大限度地听取各利益相关方的意见和观点。

信息交流与反馈是公众参与的核心,不仅要对项目信息及时公开,更要做好信息收集工作,确保公众反馈意见被及时获取。相关国家和地区大多采用了多种形式相结合的方式来获取公众反馈信息,包括听证会、座谈会、论证会、问卷调查、媒体传播等途径。在获取公众反馈信息后,对相关信息进行整理汇总,并作为环评报告附件一并送审。

合理的保密与透明

公众参与应注重提高参与方式的公平与透明。以上各个国家和地区的环评报告,向公众公开的内容主要是某行为或项目的环境影响,涉密内容可以被分离出来不必公开,但涉密不代表整个项目、规划或计划是被保密的。《奥胡斯公约》要求包括法国在内的每个缔约方应该让公众能够在一个透明和公平的框架内参与制订与环境有关的计划和方案,即使涉及国防或商业机密,也要保证过程的透明。若涉及保密信息,需要对公众做出不公开信息的说明,令保密行为合理而不存在黑箱,降低社会质疑。

健全的制度保障

加强公众参与力度其根本上是将公众参与逐渐转变为公众管理,该过程受法制、经济、文化、历史以及传统意识和主流思想等诸多因素影响。发达国家的公众参与建立在成熟的法制社会中,公众主动参与环评活动已较为普遍,如法国公众将自己的主动参与视为社会参与的一部分,其环评参与是完全自发的,并且逐渐成为一项全民运动。

环评公众参与国际经验对我国的启示

充分了解并汇总发达国家和地区的环评公众参与经验,对于我国全面深化环评审批改革,推进政府职能转变,进一步保障公众对环境保护的参与权、知情权和监督权,加强环境影响评价工作的公开、透明,具有重要的借鉴意义。

完善法律法规制度建设

国际经验表明,公众参与的加入有利于解决政府、企业、公众和各个利益相关方的矛盾,公平、透明的公众参与可以避免因错误决策带来的不必要损失,同时也减少了因环境问题造成的各种利益纠纷和意外事故的发生。在编制环评报告前,法律上明确规定公众享有被告知项目信息以及环评报告相关信息的权利,并在相关规定中明确细则指导实际操作。中国的第一次信息公开虽然也在环评报告编制前,但是我国的《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》(2013年11月14日起施行)仍处于试行阶段,信息公开制度相对简单。建议我国尽快完善环评公众参与和信息公开制度,加速对试行稿和征求意见稿的审视力度,尽快出台相应法律增强其法律约束力。

促进公众参与早期介入

环评公众参与范围界定在环评公众参与体系相对成熟的国家的法律规定中均占有一席之地,其确认了环评报告将要涉及的一些重要问题,事先设计好了利益相关者、环评责任方、环评报告范围、时间轴等一系列重要事项,对开展公众参与具有极强的指导作用。因此,建议我国在环评的设计阶段适当融入公众意见,加强环评公众参与的早期介入。

细化环评报告公示办法

从发达国家和地区法案与相关规定的修订来看,伴随对公众参与重视程度的提高,公众参与在环境保护法与环评制度中所占比重不断加大,相关规定不断细化,使信息公开和公众参与制度的法律地位得到提升。在制作环评报告草案过程中,公众和相关机构共同参与环评过程,全过程中随时提出意见;环评报告草案被正式公示,再次听取公众意见。虽然我国在2014年1月最新出台的规定中,要求环评报告书终本须进行全本公开,但是在环评报告书制定过程中,公众很少有机会接触到报告书。因此,建议增加我国环评报告书公布给公众的机会,如明确规定环评报告书简本公示的时间,公众可通过何种方式获得报告书,在项目获批后公众是否还可以接触到环评报告书并提供建议等。

提升问卷调查有效性

公众参与公告通常是在特定形式的报纸、网站等传媒上发布,广泛地让公众获得信息,并且采取听证会、公开说明会等双向交流的沟通模式,是对定性调查方法的充分补充,增加了公众参与制度的灵活性和信息的有效性。虽然听证会同样是我国公众参与的主要方式之一,但是公众意见更多的是以调查问卷的方式收集,并在环评报告书的社评章节报告调查结果。调查问卷作为我国公众意见收集的主要方式,表明了利益相关者对未来行为的态度,但是弊端也比较明显。首先,问卷调查存在一些潜在的误差来源,被调查的公众对问卷问题的理解层次不同,且某些公众意见可能被有意掩饰,影响了所提供答案的有效性;其次,问卷设计的不定项选择普遍较多,局限了被调查者的思路;再次,统计方法较简单,增加了调查结果的误差,降低了说服力。建议在以问卷调查为公众参与主要途径的中国环评中,更应该对问卷问题本身进行评估。

延长信息公示时间

在环评公众参与体系相对成熟的国家,对于信息公开和公众参与分别在不同阶段规定了明确的时间节点,公众所提意见也须予以正式反馈,并以书面形式体现在环评报告中。然而,我国环评公众参与的相关管理办法规定公示时间较短(一般不少于10个工作日),公众缺乏充足的时间来审阅报告书,或者找到确凿证据支撑自己的观点。因此,建议我国适当延长信息公示和公众参与的时间。

加强公众意见反馈

在环评报告终本编制过程中,公众意见被收集,并设有公众参与专章载明意见及其答复,且通常全部意见会予以答复并收录在环评报告终本附件中;环评报告终本公示后仍会听取公众意见并予以答复。我国环评回复公众意见相对粗犷,并非对每条意见给出合理的回复,对不予以采纳的意见也没有要求做出解释说明,没有充分利用公众意见,公众对环境决策的影响力有限。建议我国在环评公众参与过程中,进一步加强对提出评论,特别是提出反对意见的评论给予合理回复的要求。

(来源:水世界—中国城镇水网)

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